Технология согласования градостроительной документации в пределах городской агломерации

В Юридическом институте Кемеровского госуниверситета занимаются вопросами создания правовой базы для городских агломераций. В 2022 году региональный парламент принял закон. А вуз выиграл грант на создание профильной лаборатории.

На примере Владивостокской, Екатеринбургской и Новосибирской городских агломерацией показываются удачные способы согласования градостроительной документации в границах городской агломерации

Авторы материала:
Лисина Наталья Леонидовна
Ушакова Александра Павловна

Материал представляет собой часть научной статьи опубликованной в журнале «Lex Russica (Русский закон)». Ссылка

Городская агломерация может управляться эффективно только при наличии единой градостроительной политики. В ее основе должны находиться документы территориального планирования и правила землепользования и застройки всех муниципальных образований, а также некоторые иные виды градостроительной документации. Все эти документы должны быть согласованы между собой и подчинены единым целям и задачам.


О необходимости согласованного развития всех населенных пунктов в составе агломерации на основе согласованной системы документов говорят многие известные специалисты в области градостроительного законодательства и урбанистки (развития городов).

Одни специалисты придерживаются мнения о необходимости согласования документации на основе специального документа – СТП или проекта районной планировки городской агломерации [1], другая часть специалистов необходимость разработки специального документа на уровне агломерации не поддерживает[2].

[1] Малоян Г. А. К необходимости разработки схем территориального планирования городских агломераций // Academia. Архитектура и строительство. 2016. № 1. С. 64-67;

Дорожная карта для субъекта РФ по реализации проекта «развитие городской агломерации» / Российский институт градостроительства и инвестиционного развития «Гипрогор», 2018 // URL: https://giprogor.ru/analytics/publications,

Лола А. М., Меньшикова Е. П., Лола У. А. Профессиональное городское и агломерационное управление в России: состояние и что делать // Градостроительство. 2011. № 3. С. 62.

[2] Трутнев Э. К. Градорегулирование: Правовое обеспечение градостроительной деятельности: альтернативные модели законодательства и программа исправления его ошибок. М. : Институт экономики города, 2019. С. 249-250;

Головин А. В. Критика проектного подхода при определении городских агломераций // Вестник Пермского национального исследовательского политехнического университета. Прикладная экология. Урбанистика. 2017. № 1. С. 6-18.


Однако сама идея о необходимости достижения согласованности документов территориального планирования всех муниципальных образований в составе городской агломерации поддерживается всеми известными нам специалистами


Политическая договоренность. Для создания единой градостроительной политики в пределах городской агломерации, в первую очередь, об этом должна быть достигнута политическая договоренность между всеми участниками процесса (всеми муниципальными образованиями и регионом).

Первоначально такая договоренность обычно фиксируется в договоре о создании городской агломерации. Однако такой договор представляет лишь самый начальный этап процесса, нередко «декларацию о намерениях». Пример договора


Политическая договоренность о единой градостроительной политике приобретает реальные черты только в документах стратегического и территориального планирования, где происходит согласование конкретных пространственных решений с привязкой к точкам в пространстве.


Каким образом можно достичь согласованности градостроительной документации основе действующего законодательства? Рассмотрим три удачных реализованных варианта на примере Владивостокской, Екатеринбургской и Новосибирской городских агломераций.


Опыт Владивостокской агломерации
Разработка единого пакета документов территориального планирования

В 2016-2018 году во Владивостокской агломерации проводились масштабные работы по подготовке документов территориального планирования для всех муниципальных образований в составе агломерации. Все документы разрабатывались в составе «единого пакета» одним и тем же разработчиком. Было подготовлено 26 документов (в виде проектов новых документов или в виде проектов изменений существующих документов):
- схема территориального планирования Приморского края,
- генеральные планы городских округов Владивосток и Артёмовск,
- генеральные планы 10 городских и сельских поселений Надежденского и Шкотовского муниципальных районов,
- правила землепользования и застройки для Владивостока, Артёмовска и 10 городских и сельских поселений.
- новые нормативы градостроительного проектирования.

Источник информации


Юридически такой подход стал возможным благодаря масштабному перераспределению полномочий, осуществленному во Владивостокской агломерации


В результате принятия Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ[1] полномочия в части разработки и принятия всех видов документов территориального планирования, градостроительного зонирования, а также утверждения документов планировки территории были переданы от муниципальных образований региону. Были затронуты все муниципальные образования в составе агломерации. Это стало основой системы «прямого регионального управления» во Владивостокской агломерации.

[1] Закон Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края» // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2014. № 96. С. 54-65.


После того, как полномочия оказались сконцентрированы у одного органа публичной власти, стало возможным объявить единый конкурс на разработку согласованных изменений всего пакета из 26 документов


Такой масштабный единый конкурс был проведен в 2016 году. Источник. Победителем стал Институт территориального планирования «Град» (Омск), с которым и был заключен государственный контракт на разработку всех перечисленных документов.

Отметим, что даже при столь широком перечне разрабатываемых документов оказались учтены не все виды документации: в конкурс не были добавлены схемы территориального планирования двух муниципальных районов. В результате, когда в 2018 году объявляли второй конкурс, его победителем стала организация, предложившая более низкую цену, а не изначальный разработчик[2]. Изначальная цена конкурса была объявлена 28 467 673 рублей, разработчик первых частей пакета документации предложил цену 18 000 000 рублей, а победитель конкурса – 9 500 000 рублей. По сведениям сайта «Закупки 360°».

Следовательно, либо второму разработчику пришлось сделать заново значительную часть работы, чтобы вникнуть в исходную концепцию первоначальных частей – либо искомая согласованность была утрачена.

Этот случай иллюстрирует, почему нужен единый конкурс на разработку всего пакета документов – с учетом фактора цены победителями отдельных конкурсов могут становиться разные организации.

Практика объявления единых конкурсов на разработку изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования всех муниципальных образований в составе Владивостокской агломерации была сохранена и в дальнейшем (об этом свидетельствует архив конкурсов в системе Государственных закупок – конкурсы 2021 и 2022 года).


Преимущества разработки «всего пакета» документов одним разработчиком

1. Единая концепция
Документы будут учитывать общую концепцию развития агломерации, каждый из документов будет детализировать ее применительно к конкретной территории. Такой способ разработки позволяет обеспечить взаимную увязку как общих направлений развития, так и конкретных планировочных решений.

2. Сбор комплексной информации
Такой способ разработки обеспечивает сбор и учет разработчиками детализированной информации обо всех населенных пунктах в агломерации (поскольку для каждого населенного пункта необходимо разработать документацию). Между стандартным учетом наличия агломерации как «общего фактора» и учетом детально выявленных особенностей каждого населенного пункта может пролегать огромная разница.

3. Независимость руководства процессом от местных условий
При разработке документов в составе единого пакета заказчиком будет региональный орган. Это позволит исключить доминирование ведомственных или коррупционных интересов отдельных муниципальных образований на стадии подготовки технического задания на разработку документации. Ведь разработчики документации ограничены своих действиях, они вынуждены соблюдать пожелания своих заказчиков.

4. Единство методологической базы
У каждого проектного института – разработчика есть свой устоявшийся опыт, свое видение способов решения тех или иных проблем, а также свой метод поиска и фиксации необходимой исходной информации. Разные специалисты могут предлагать совершенно несовпадающие пути воплощения одинаковой исходной идеи. Поэтому в случае подготовки частей единого пакета документов разными разработчиками неизбежны несоответствия даже при согласованных требованиях заказчика.


Недостатки разработки «всего пакета» документов одним разработчиком

1. Риск неучета интересов отдельных муниципальных образований
Поскольку заказчиком будет выступать региональный орган, органы местного самоуправления могут оказаться полностью или частично оторванными от процесса разработки пакета документов. Принципиально важно снизить этот риск, насколько это возможно. Для этого при заключении государственного контракта на разработку пакета документации можно предусмотреть обязанность разработчиков проводить рабочие встречи с представителями всех муниципальных образований и фиксировать все возникающие разногласия. Отдельным региональным актом (или межмуниципальным соглашением) можно предусмотреть порядок урегулирования выявленных таким способом конфликтов интересов.

2. Необходимость перераспределения существенного объема муниципальных полномочий в пользу региона
Обеспечить единый конкурс на разработку документации без перераспределения градостроительных полномочий невозможно, поскольку иначе в качестве заказчика такой документации будут правомочны выступать только ОМС каждого муниципалитета (региональные органы – только в части схемы территориального планирования субъекта РФ).

К сожалению, процедура перераспределения полномочий в пользу региона очень слабо обеспечивает соблюдение интересов муниципальных образований. Она осуществляется императивно, на основании закона субъекта РФ. Не случайно профессор А.А. Сергеев характеризует сущность данного механизма как «изъятие регионом путем издания закона части полномочий из собственной компетенции муниципалитета[1]».

Кроме того, такая практика неудобна для координационной и горизонтальной моделей управления городскими агломерациями. Действующее российское законодательство позволяет передавать муниципальные полномочия только органам исполнительной власти субъекта РФ[2]. Передать эти полномочия межмуниципальной организации не позволяет часть 4 статьи 8 Закона о местном самоуправлении[3]. А Координационный совет большинства городских агломераций является лишь совещательным органом (даже в тех случаях, когда Координационный совет создается в качестве юридического лица[4], передать ему муниципальные полномочия не позволяет уже упомянутая часть 4 статьи 8 Закона о местном самоуправлении[5]).

[1] Сергеев А. А. Передача полномочий органов местного самоуправления на региональный уровень государственной власти: правовая природа и пределы дискреции регионального законодателя // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 2. С. 31–37.
[2] Такая возможность предусмотрена ч. 1.2. ст. 17 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» и ч. 3 ст. 6 Закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ».
[3] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. ст. 3822. Аналогичное правило сохраняется и в рассматриваемом Государственной Думой РФ проекте нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (проектируемая часть 2 статьи 74).
[4] К примеру, координационные советы Барнаульской, Челябинской агломераций, агломерации «Горный Урал» (Миасс-Златоуст) являются межмуниципальными ассоциациями.
[5] Между тем, практика передачи полномочий межмуниципальному органу является основой управления городскими агломерациями во Франции, Великобритании и США. Пузанов А. С., Попов Р. А. Проблемы управления городскими агломерациями в современной России // Городской альманах. 2009. Вып. 4. С. 154-158.


Итак, разработка единого пакета документов территориального планирования сопряжена с серьезным ограничением самостоятельности органов местного самоуправления. Есть ли пути добиться согласованности документации более мягким способом?


«Двухэтапное управление»
Опыт Екатеринбургской агломерации

Уникальный опыт согласования документации имеет Екатеринбургская агломерация, сумевшая обеспечить сочетание преимуществ «прямого регионального управления» с сохранением самостоятельности муниципальных образований. Это было сделано благодаря использованию разных моделей управления городской агломерацией на разных этапах управления[1].


[1] Подробнее о моделях управления городскими агломерациями:

Шугрина Е. С. Модели управления российскими агломерациями // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 2. С. 39–43.

Правовые проблемы устойчивого пространственного развития государств-участников СНГ / отв. ред. Е. А. Галиновская, М. В. Пономарев. М.: Инфра-М, 2022. С. 375-387;

Галиновская Е. А., Кичигин Н. В. Городская агломерация как правовая категория: постановка проблемы // Журнал российского права. 2020. № 8. С. 141–156;

Корабельникова Ю. Л. Проблемы определения правового статуса городских агломераций в России // Конституционное и муниципальное право. 2023. № 2. С. 43-46;

Павлов Ю. В., Королева Е. Н., Евдокимов Н. Н. Теоретические основы формирования системы управления городской агломерацией // Экономика региона. 2019. Т. 15. № 3. С. 834-850.


Первый этап – подготовка документов стратегического планирования и градостроительной документации. Для этого этапа в Екатеринбургской агломерации было введено «прямое региональное управление» в сфере градостроительной деятельности[1]. Однако, в отличие от Владивостока, здесь перераспределение полномочий было кратковременным – полномочия были полностью возвращены муниципалитетам после принятия документов территориального планирования, в 2021 году[2]. За это время Министерство строительства Свердловской области успело полностью подготовить весь пакет необходимых документов.


[1] Закон Свердловской области от 12 октября 2015 года № 111-ОЗ «О перераспределении полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» и органами государственной власти Свердловской области» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 14.10.2015.

[2] Закон Свердловской области от 8 декабря 2021 года № 116-ОЗ «О признании утратившим силу Закона Свердловской области ОЗ «О перераспределении полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» и органами государственной власти Свердловской области» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 14.12.2021.

Второй этап: реализация запланированных проектов. На втором этапе стала использоваться модель «межмуниципального сотрудничества» (горизонтальная модель). Когда документы территориального планирования были подготовлены, градостроительные полномочия были возвращены муниципалитетам. Далее было заключено межмуниципальное соглашение о сотрудничестве[1] и создан межмуниципальный Координационный совет, при котором работают 7 экспертных советов.
В июле 2021 года члены Координационного совета подписали первый перечень межмуниципальных проектов по развитию агломерации (16 проектов). Сведения в СМИ. А в 2023 году была создана Ассоциация муниципальных образований «Екатеринбургская городская агломерация», на которую планируется возложить функции по текущему управлению реализацией агломерационных проектов.

[1] Соглашение о взаимодействии органов местного самоуправления в рамках развития Екатеринбургской городской агломерации от 11 ноября 2020 г.


Изменение модели управления характерно для многих российских агломераций. Однако в большинстве случаев оно происходило в связи со сменой губернатора, а не в связи с характеристиками самого управленческого процесса, как это было в Екатеринбургской агломерации


Приведенные выше примеры основаны на постоянном (Владивостокская агломерация) или временном (Екатеринбургская агломерация) перераспределении градостроительных полномочий. Однако возможно ли обеспечить искомую согласованность документации с сохранением полномочий за муниципальными органами? Рассмотрим возможный практический механизм на примере Новосибирской агломерации.


Межмуниципальные соглашения о согласовании документации
Опыт Новосибирской агломерации

Единство градостроительной политики и согласованность градостроительной документации в Новосибирской агломерации обеспечивает два механизма, применяемых к разным типам муниципальных образований.

1) Для семи муниципальных районов введено «прямое региональное управление» с длительным перераспределением полномочий в пользу региона[1].

2) Для пяти городских округов предусмотрен механизм согласования документов территориального планирования с Координационным советом Новосибирской агломерации при сохранении полномочий за органами местного самоуправления городских округов[2].

Поскольку варианты работы механизма «прямого регионального управления» подробно рассматривались выше, остановимся только на втором пункте – механизме согласования градостроительной документации через Координационный совет.


[1] Закон Новосибирской области от 18 декабря 2015 года № 27-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области и органами государственной власти Новосибирской области и внесении изменения в статью 3 Закона Новосибирской области «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Новосибирской области»

[2] Соглашение от 22 мая 2015 года № 29 «Об информационном взаимодействии между Правительством Новосибирской области и органами местного самоуправления муниципальных образований в сфере градостроительной деятельности» между Новосибирской областью и 12 муниципальными образованиями


Правовую основу согласования градостроительной документации в Новосибирской агломерации составляет соглашение между муниципальными образованиями и регионом от 22 мая 2015 года № 29[1].

Это редкий пример межмуниципального соглашения, обеспечивающего реализацию конкретной управленческой задачи с детальным регулированием прав и обязанностей сторон. В большинстве случаев межмуниципальные соглашения в рамках управления городскими агломерациями выполняют более общие задачи: фиксируют состав участников агломерации, цели и задачи управления ею, а также обозначают намерение сотрудничества с определенных областях[2].


[1] Соглашение об информационном взаимодействии между Правительством Новосибирской области и органами местного самоуправления муниципальных образований в сфере градостроительной деятельности от 22 мая 2015 года № 29

[2] В Новосибирской агломерации тоже есть такое общее соглашение – это Соглашение от 22 мая 2015 г. «О создании и совместном развитии Новосибирской агломерации Новосибирской области» между 12 муниципальными образованиями (без Новосибирской области)



Потенциал межмуниципальных соглашений в России сильно недооценивается, хотя в законодательстве нет препятствий для принятия конкретных обязательств на основе детального соглашения


Согласно соглашению об информационном взаимодействии, муниципальные образования и Новосибирская область приняли на себя обязательство направлять в Координационный совет проекты следующих видов документов:
- документов территориального планирования,
- правил землепользования и застройки,
- проектов планировки и проектов межевания территории.

Координационный совет рассматривает представленные документы и направляет мотивированное решение о соответствии или несоответствии проекта документам территориального планирования агломерации[1]. В целях обеспечения компетентного выполнения Координационным советом данной функции при нем был образован специализированный экспертный совет. Источник

После получения заключения Координационного совета органы местного самоуправления самостоятельно принимают решения об утверждении документа. При этом, решение координационного совета имеет рекомендательный характер – теоретически принимающий решение орган местного самоуправления может с ним не согласиться. Копия итогового варианта документа направляется в Координационный совет уже «для сведения» (что, тем не менее, позволяет Координационному совету получать оперативную информацию о фактическом учете или не учете его позиции).


[1] В настоящий момент действует схема территориального планирования Новосибирской агломерации, утв. Постановлением Правительства Новосибирской области от 28.04.2014 № 186-п.


К сожалению, даже в этом, максимально подробном среди найденных нами межмуниципальных соглашений, не урегулирован механизм разрешения разногласий между сторонами – например, для случая несогласия органа местного самоуправления с решением Координационного совета или для ситуации постоянного игнорирования позиции Координационного совета одним из органов местного самоуправления.

Предположительно, в части данного вопроса в Новосибирской агломерации действует политический механизм. В таком случае учет или игнорирование позиции Координационного совета будет зависеть от двух факторов. Первый из них – насколько велико влияние региона (и в особенности, губернатора) в конкретном муниципалитете. Второй – несколько важна деятельность Координационного совета для региональных органов власти (и в особенности для губернатора).

Следовательно, Новосибирская модель согласования в основном опирается на политическую власть губернатора региона и его стремление заниматься проектом развития агломерации. В случае смены губернатора существует риск фактической отмены согласования, например, если новый губернатор будет придерживаться других представлений об управлении развитием агломерации или не посчитает это направление своей работы важным.
Если в подобном межмуниципальном соглашении предусмотреть юридический механизм разрешения разногласий, то договорный способ согласования документации может стать весьма эффективным. Например, можно зафиксировать правила, схожие по смыслу с порядком работы согласительной комиссии, предусмотренным частью 9-12 статьи 25 ГрК РФ и пунктами 3.1 – 3.9 Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований[1].

Для эффективной работы механизма «межмуниципального» согласования также должен быть четко установлен предмет согласования. В случае Новосибирской агломерации это – соответствие представленного в Координационный совет проекта документа схеме территориального планирования городской агломерации (Юридически она имеет статус СТП части территории субъекта РФ - часть 2 статьи 14 ГрК РФ).

Возможен и другой вариант определения предмета согласования – соответствие представленного документа схеме территориального планирования субъекта РФ. Теоретически возможно установление процедуры согласования напрямую документов территориального планирования разных муниципальных образований между собой, однако такой вариант предполагает намного более глубокое регулирование самой процедуры согласования и процесса разрешения возникающих разногласий.


[1] Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования: Утв. Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 21 июля 2016 года № 460 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. № 45.


Новосибирский вариант согласования может быть применен не только для координационной модели управления городской агломерации (при которой действия муниципальных образований координируются регионом), но и для модели межмуниципального сотрудничества, в котором регион юридически не участвует.


Выводы

Несмотря на отсутствие специально предусмотренных для этого правовых процедур, в условиях действующего российского законодательства возможно обеспечить согласованность документации муниципальных образований в границах городской агломерации.

В зависимости от принятой в конкретной агломерации модели взаимодействия региона и муниципалитетов возможны три варианта: постоянное перераспределение градостроительных полномочий от муниципальных образований в пользу субъекта РФ, временное перераспределение градостроительных полномочий, договорная модель согласования документации.

Более распространенным в российской практике стало постоянное или временное перераспределение градостроительных полномочий, полноценная договорная модель согласования встречается исключительно редко.